农村信用社（简称为农信社）成立于中华人民共和国成立之初，其性质和定位在四十年的改革发展历程中一直处于不断探索和变化中。从定位为合作性到改制为商业性，从强调以服务农村为重到追求利润最大化，农信社的角色和管理总在不断变化。当前所谈的农信社，不仅与其前身——农村信用合作社（本文简称为信合社）的名称不同，而且还包含着农村商业银行（简称农商行）和农村合作银行（简称农合行）及农村信用社 [简称为农信社（小口径）] 三个组成部分，其性质与过去明显不同。不过，农信社是我国农村金融的主力军，这一地位至今没变。
相比于其他商业银行而言，农信社历史更悠久。从新中国成立之初信用合作的兴起到现今农商行改制上市，已历经60多年风风雨雨。特别是改革开放四十年来，作为农村地区重要的金融机构，几度变迁，其管理主体也从专业银行到央行，再到地方政府。
1978年以后，我国农村经济和金融市场发生深刻变革。随着家庭联产承包责任制出现、农村工商业发展、农村组织形式变化，农村经济巨大变化对农村金融服务提出了多样性要求。为适应农村经济改革和发展需求，1979年2月，国务院下发《关于恢复农业银行的通知》。农业银行的主要任务是，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业，信合社进入了由农业银行管理时期。农业银行将一部分资金用于支持信合社的发展。在农业银行领导下，信合社大力组织农村资金，放宽贷款范围，有效解决农民合理的资金需要，逐步把农村借贷纳入到信合社的信用渠道。虽然这个时期信合社在业务经营和机构设置上步入正轨，基本具备独立经营的条件，但在人事、业务、财务等方面也开始逐步向银行看齐，走上了“官办”道路，逐渐失去合作金融组织的优越性。1984年8月，国务院提出抓紧进行农村信用合作社管理体制的改革，把信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复和加强信用合作社“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性），实行独立经营、独立核算、自负盈亏。这次改革在一定程度上理顺了信合社和农业银行的业务关系，信合社县联社也应运而生，其内部管理能力有所增强。但这次改革未改变信合社是农业银行基层附属机构的事实，合作制改革最终流于形式。
1985年，为解决1984年经济高速增长带来的信贷过量投放等问题，国家加大对于银行的管控，将信合社的部分经营自主权收回，逐步减少对信合社的政策优惠，农业银行的政策指导、业务指导、资金扶持、利率优惠、免交税赋和准备金等优惠也相应消失，信合社的亏损日益扩大。1988年9月，国民经济进行全面治理整顿，实行紧缩信贷政策和货币政策。信合社的更多自主权被收回，恢复“三性”的工作停滞，正式进入整治停顿期。
社会主义市场经济体制改革目标确立后，1993年《关于金融体制改革的决定》提出要组建农业发展银行为政策性银行，将农业银行转变为商业银行，并将信合社从农业银行中独立出来，办成基层信用联社的联合组织，以信合社联社为基础组建农村合作银行，商业银行可以在不改变其集体合作金融性质的基础上参股。
1996年8月，国务院印发《关于农村金融体制改革的决定》，决定农业银行不再领导管理信合社，由人民银行直接承担对信合社的金融监督管理职能，由县联社负责信合社的业务管理。县级联社逐渐成为县辖内信合社的管理中心、资金中心、结算中心和信息中心，强调信合社的独立法人地位。同时，按照合作制原则重新规范信合社，对股权设置、民主管理、服务方向、财务管理进行重新规范，督促信合社建立健全各项规章制度、管理办法，加强内部管理，信合社的各项管理工作逐步走上制度化、规范化的道路，业务得到了较快发展。“行社分离”是信合社改革历史上一次重要举措，使信合社的独立经营、独立核算、自负盈亏成为可能，为信合社成为真正的合作金融组织创造了条件。
东南亚金融危机爆发后，四大商业银行为降低风险和提高收益率逐步退出农村市场，农业合作基金会全部撤并，农村信用社担当着农村金融市场的主力军。
1997年和1998年，国务院多次发文，要求坚定不移地把信合社办成合作金融组织，按合作制原则改革信合社管理体制，加强人民银行对信合社的监督管理，防范和化解信合社的风险，完善和加强信合社县（市）联社的建设，组建信合社县以上行业自律组织。根据“自愿入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务”的合作制原则，开启了信合社改革。各类改革措施出台后，信合社服务三农的方向进一步明确，服务水平不断提高，支农投入明显增加，资产质量和经营状况逐渐好转，金融风险得到初步控制，但信合社在自身机制和外部管理体制上的问题尚未解决。
由于经营机制和内控制度不健全以及监管不到位，信合社出现了资产质量差、历史包袱沉重、潜在风险较大等问题。部分信合社已资不抵债，基本生存难以维持。2002年末，信合社发放的农业贷款占同期全国金融机构农业贷款的81%。而按照贷款四级分类口径统计，全国信合社的不良贷款比例高达37%、资本充足率为-9%，资不抵债额高达3400多亿元，从技术上已经达到破产标准。信合社的发展现状与日益旺盛且多元化的农村金融需求发生严重冲突，迫切需要加快改革。
2000年7月，江苏省率先进行农信社改革试点。2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省（市）开展改革试点工作。2004年6月，国务院再次下发通知，决定进一步扩展试点范围至除海南和西藏以外的21个省（区、市）。
本轮改革的重点集中在以下方面。一是明晰产权关系。自主选择股份制、股份合作制、合作制等多元化的产权制度和农村商业银行、农村合作银行、县（市）统一法人和两级法人等多样化的组织形式。二是改革管理权。将农信社的管理权由人民银行转交给省级政府。三是花钱买机制。国家出台了财政、税收、金融等一系列扶持政策，主要包括保值贴补息、减免营业税和所得税、专项中央银行票据和专项借款等政策措施，截至2011年末共计安排资金支持2660亿元，占2002年实际资不抵债数额的比例超过80%。这轮改革，取得了重要的阶段性成果，不仅产权关系有所明晰，而且历史包袱得到有效化解、资产质量明显改善，金融支农能力显著提升。自2004年全国农信社首次轧差盈利后，2011年累计盈利5136亿元，共有2031个县（市）农信社消化历史挂账，亏损的农信社也由2002年的1088个降为2011年末的18个。全国农信社的资本充足率达到10.7%，不良贷款率5.5%（贷款五级分类），农户贷款余额2.3万亿元，与2002年末相比，增长4.6倍。
为深入推进农信社产权改革和优化股权结构，2011年，银监会明确提出通过五年左右时间的努力达到高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成、现代农村银行制度基本建立。继续推进农信社产权制度和管理体制改革；全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行；不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。这表明，农信社放弃合作制，走上完全商业化的道路。2014年11月，银监会发布《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》，要求支持民间资本与其他资本按同等条件参与农村信用社产权改革，鼓励民间资本参与农村商业银行增资扩股，引导民间资本对农村信用社实施并购重组。在新政策推动下，各地纷纷通过股份制将农信社改制为农商行。自重庆农商行2010年在香港H股率先上市后，农商行上市浪潮开启，农信社已进入由农商行主导的新阶段。
从信合社到农信社，去掉了“合作”两字，但这不只是名称变更，更是性质的改变。
改革开放的前30多年时间里，农信社一直坚持合作性。在20世纪90年代初，“行社分离”改革时，国务院还明确提出，按照合作金融原则重新规范发展农村信用社，将农村信用社逐步改革成为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织。但2003年开启的农信社改革中，就明确农村信用社可自主选择股份制、股份合作制、合作制三种产权制度和农村商业银行、农村合作银行、县（市）统一法人和县、乡两级法人农村信用社四种组织形式。然而，我国农村信用社长期以来法人治理结构不完善，内部人控制十分严重，即使实践中采取合作制、股份合作制产权制度的农村信用社也已经事实上偏离了合作金融的目标而趋于商业化经营。因而，自2012年开始，银监会提出了将全国农村信用社逐步改制为农村商业银行的目标。
农信社的合作性终结，并不等于产权制度改革结束。当前，监管部门大力推进农信社的股份制改革，积极稳妥组建农商行，逐步优化股权结构，鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革，北京、天津、上海、重庆、安徽、湖北、江苏、山东和江西9省（直辖市）已经全部完成农村信用社改制工作，其他省份正加快推进。总之，进一步明晰产权和加快股份制改革，是当前农信社改革的重要任务，但这已是在商业性原则的语境下，与合作制无关。
如何确定农信社的法人地位，这是改革中的重大问题。农信社是企业法人，而企业法人在法律意义上是一种营利性的社会经济组织。强调农信社的法人地位，旨在强调其独立承担盈亏、独立享受权利和履行义务。
国家政策之所以取向于县域法人是因为当今中国农村金融的需求主体是农民、个体工商户、小微企业等，金融需求呈现小而散的特征，需要金融服务更多贴近三农和小微企业。将农信社改革成为社区性地方法人金融机构，保持其县（市）法人地位的长期总体稳定，有利于引导其真正做到贴近三农、做实县域，发挥自身地缘、人缘、血缘等比较优势，提升农村金融服务水平，支持当地经济。
四十年来，农信社“法人”概念变迁轨迹，大致可以描述为四个阶段。一是乡级法人。1983年之前，农村信用社的机构和经营主体依乡级行政区域设立，这种“一乡一社”的制度，简称“乡社”。二是县乡两级法人。1983年以后，开始组建县联社，形成县乡两级独立法人体制，县联社对乡社进行管理、指导和资金调剂。有的地方，县乡两级社相对独立；有的地方乡社是名义独立，实际上由县社控制着乡社管理人员的任免。三是以县（市）为单位的统一法人。从1999年开始，江苏省率先在全省11个地区选择一个县进行统一法人试点，取消原有乡社的独立法人资格，由县社统一授权经营。截至2017年，县乡两级法人基本消亡，以县为单位统一法人社也仅剩965家。四是省市级统一大法人。县乡两级法人逐渐消减的同时，又出现省市级统一大法人问题。比如，2009年全国首家地市级农商行——江苏江南农村商业银行正式建立，由常州市辖内原5家农村中小金融机构(武进农商行、溧阳农合行、常州市区和新北区及金坛市三家农村信用合作联社)组建而成。再如北京农商行成立，覆盖了全市10个郊区县和182个乡镇。重庆农商行是在重庆信用联社和39个区县信用社及农合行基础上组建而成的。
四十年来，农信社的管理体制变迁，也可以分三个阶段。一是农业银行管理阶段。改革开放初期农信社由农业银行全面接管，成为农业银行的“基层附属机构”。二是人民银行管理阶段。1996年农信社和农业银行脱离行政隶属关系，由农信社县联社和人民银行承担对农信社的业务管理和金融监管。三是地方政府管理阶段。2003年开始深化农信社改革试点，又将信用社的管理交由地方政府负责，地方政府负责对农村信用社进行行业监管和金融风险处置。
省联社，是上一轮改革的历史产物。农信社的管理权转交地方政府后，省级政府承担了对辖内农信社的管理职责和金融风险处置责任，由此组建履行管理职责的具体机构——农信社省级联社（下称省联社），对农村信用社进行管理、指导和协调。省联社曾在农信社消化历史包袱、处置不良资产、清产核资、票据兑换等方面发挥了重要作用。
2012年，银监会出台《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，强调省联社应淡出行政管理职能，强化服务职能以及健全法人治理结构。各省对省联社的改造有着不同的形式：一是单一大法人模式，如北京、上海、天津、重庆四个直辖市依托省联社，组建以直辖市为单一法人单位的农商行。二是多级法人的资本管理模式，如宁夏回族自治区联社组建了黄河银行、陕西省农信社组建秦农农商银行，对全省县级行社参股或控股管理，变行业管理为资本管理；海南将省会城市农村信用社和省级联社合并改制为农村商业银行。三是多级法人的行业管理模式，如一些省份虽然仍保持省联社编制，但在职能定位等方面均有所调整。
随着农信社改革深入，许多农信社完成股份制改造成为农商行，特别是上市农商行，其独立法人意识增强，省联社的管理体系与农商行法人地位在运作模式上的矛盾逐渐增大，在建立公司治理机制构架和重大问题决策中，股东意愿和省联社意愿之间难以调和，省联社管理和上市公司法律法规之间存在冲突，因此，省联社的改造便成为了新一轮农村信用社改革亟待解决的焦点问题。
通过确立农信社的法人地位和上一轮花钱买机构的深化改革，农信社从资不抵债面临破产到如今成功上市，基本实现了商业可持续发展。从历史比较看，十年来，从最初的17家农商行发展到现有1262家，已成为农村金融机构的主体部分，总资产也实现成倍增长。但与同业比较，农信社的竞争力还亟待提高。2017年末，农信社4.2%的不良贷款率远高于商业银行1.74%的平均不良贷款率；而农信社11.7%的资本充足率远低于商业银行13.65%的资本充足率，还有部分农信社（小口径）不良率高和资本充足率低。
农信社建立之初，在合作化的原则下，其发展定位自然是来源于农民并服务于农民。当初的主要任务就是实现农户的资金互助，以有效解决农户小而分散的生产融资困难。从性质上看，合作金融是以成员服务为主要目标，追求和拥有利润不是合作银行的最终目标，只是积累资本、吸收存款、投资和创新的手段；同时，为实现其成员的社会目标，也需要利润。换言之，为成员做好服务和获得必要利润是合作金融的“双重底线”。然而，农信社从形式上的合作金融演变为完全意义上的商业性金融，以盈利为目的成为农信社的发展目标。而在追求利润的同时，如何持续提供小额信贷和基本金融服务，以服务于三农就成为了问题的关键所在。
农信社服务三农从一定程度上说，上一轮改革前，更多的是有心无力；而改革后，却更多的是有力无心。目前，出现了机构做大、管理权上收、离农脱农明显的问题，服务三农的定位日渐弱化。
党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略。作为长期扎根农村的服务三农主力军，农村信用社肩负着乡村振兴的历史重任，担任着社会主义新农村建设的历史使命。
为大力贯彻实施乡村振兴战略，推进社会主义新农村建设，担当农村金融主力军的农信社，更要注重盈利性和支农性的结合，通过两者的有机统一和良性循环，促进农信社增强农村金融服务功能和商业化可持续的共赢发展，使农村金融服务得到改善和深化。
在商业化、数字化、虚拟化的今天，获得客户就等于赢得市场，而且金融的本质不是工具而是服务。农村金融市场不仅客户数量大而且层次多。为贴近基层、贴近三农，农村信用社应要保持县域法人长期稳定。同时，省联社改革要遵循因地制宜和分类指导的准则，淡化行政管理，搭建中后台服务平台，增强集团式服务功能，为辖内农村信用社提供战略规划、产品研发、资金清算、信息系统建设、人力资源优化等系统性的服务业务。
企业的社会责任和社会的管理职能是相辅相成的。不能一味地强调企业的社会职责，而忽视了社会的管理职责。在农村地区，要加强信用环境、支付环境、法制环境等基础设施的改善，以降低农村信用社支农支小的信贷成本。
中国的“二元”经济特征尚未消除，城乡金融环境和基础存在较大差异，金融监管部门应制定城乡间差异化的监管政策。要针对不同农村金融机构实行差异化的监管，要针对支农支小比例高的农村金融机构适度提高涉农不良贷款率的容忍度，要建立有效的市场退出机制，实现“机构消亡而金融服务不消失”的重大转变，以促进农村金融市场有序健康的发展。
多部门的考核政策应有所协调和合并，避免同一种业务采用不同的考核标准，也避免不同部门的监管或考核体系里有类型相似、目的相同的监管要求，出现重复考核。同时，要继续加强对农村金融机构的政策支持，特别要增加其资本补充和不良资产化解的相关政策。